城市更新是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治、优化、改善，实现房屋使用、市政设施、公共建设配套等完善，产业结构、环境品质、文化传承等提升的建设活动。近一段时间以来，全国多地积极推进城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。
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老旧小区改造是提升人民群众获得感的重要工作，也是实施城市更新行动的重要内容。住房和城乡建设部有关负责人表示，今年，我国计划新开工改造城镇老旧小区5.3万个以上，完成投资2000亿元以上。图为重庆九龙坡区民主村片区城市更新项目（一期）施工现场。（图片由CNSPHOTO提供）
加快转变城市发展方式
近日，杭州发布《杭州市人民政府办公厅关于全面推进城市更新的实施意见》（以下简称实施意见）。实施意见提到，为加快转变城市发展方式，提升城市能级、优化城市布局、完善城市功能，杭州将全面推进城市更新。
实施意见明确，2023年，基本形成具有杭州特色的城市更新工作体系，打造一批可复制、可推广的城市更新试点项目。到2025年，形成一系列城市更新成果与实施模式，形成一批标志性城市更新示范项目。到2035年，围绕城市宜居、韧性、智慧目标，城市规划、建设、治理水平全面提升，形成城市全周期高质量可持续发展的城市更新范例。
无独有偶，上海近日印发《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》，明确以区域更新为重点，聚焦开展综合区域、人居环境、公共空间、历史风貌、产业园区和商业商务项目改造六大行动，分层、分类、分区域、系统化推进城市更新，从而推动城市高质量发展。
据了解，自2015年上海市政府发布《上海市城市更新条例实施办法》以来，上海市陆续出台了风貌保护“留改拆”“社区空间微更新”等多项政策，从权利主体自主更新到引入市场主体，再到统筹资源整体转型。
上海市规划资源局相关负责人表示，下一步将围绕“持续盘活存量、释放增量、提升质量”，聚焦创新攻坚，统筹规划功能布局和资源配置方式，高质量、高效能推进城市更新工作，保障城市高质量发展。
专家表示，城市更新是城市发展方式的转变。在推动城市结构优化、功能完善与品质提升的过程中，相关工作重心将从阶段性建设转向全过程治理，围绕城市资源要素的配置运营和价值提升，不断完善政府引导、市场运作、公众参与的多主体协同式可持续模式。
从空间更新到产业换新
值得一提的是，城市更新从理念认知、技术标准到政策支持，各地在推进实施中也遇到不少难题。
近日，江苏省住建厅发布《江苏省城市更新行动指引（2023版）》（以下简称行动指引），就城市更新的任务、难题和实施标准，尤其是和既往城市改造的本质区别，给予了系统和针对性的解答。
据了解，目前江苏城镇化率已达74%，逐渐步入快速发展的中后期，城市更新更加强调以人民为中心和高质量发展导向，与以往的建设改造相比，无论是价值理念、建设方式，还是利益分配、实施动力，均发生很大转变。
专家表示，过去城建改造顺应当时的快速城镇化需求，更多注重“增长”和“效率”，强调短期利益实现，而城市更新着力解决城市短板弱项、群众急难愁盼，更加关注生活品质提高和人居环境改善，关注空间、社会、经济一体发展，侧重小规模、渐进式的局部调整和功能完善，城建重点由房地产主导开发的增量建设，转向存量更新提质。
另外，一个区域不应只发展旅游，还应注入实体产业，才能更有力地增加一座城市的经济和活力支撑。业内人士表示，一个城市的老旧城区更新改造，需要直面“老城衰退”这一共性问题，给老城注入新产业，唤回年轻人。此次江苏省的行动指引涉及老旧厂房、低效厂房的再利用，让未来老城引入产业更加有据可考。在城市中心区、滨水区、历史风貌地区等重点区域，鼓励利用低效闲置厂房兴办文化创意、科技研发、健康养老等新产业新业态。
新兴产业缺少空间、基础设施老旧落后、公共服务供给不足……在不少大城市的老城区，高质量发展、高品质生活面临改造难、成本高的沉重历史包袱。重庆市中心城区之一的南岸区，同样面临这样的共性问题：面积仅262.43平方公里，人口密度大，建设空间所剩无几。
在存量空间中寻求发展增量，将历史包袱变为老城优势，近年来重庆市南岸区通过城市有机更新行动，让老小区、老厂房、老街区、老楼宇、老遗迹变成宜居地、打卡地、新兴产业聚集地、历史文脉传承地，老城区持续焕发新活力。
探索创新加速推进
2022年，北京在出台《北京市城市更新条例》、发布城市更新专项规划的同时，坚持项目化推进，探索适合首都发展的城市更新新路径。
作为首个减量发展的大城市，北京城市更新面临着区域更新难统筹、更新资金难平衡、产业资源难导入等挑战。近日发布的《2022北京城市更新白皮书》显示，北京城市更新坚持减量和高质量发展，未来将呈现更加注重片区化推进、突出运营导向、强化区级统筹、凸显国企担当、注重低效产业园区更新等趋势，同时在土地规划、建设管理及金融税收等方面尽快出台配套政策细则、完善相关机制。
专家表示，从全国来看，北京率先以立法鼓励、支持社会资本参与城市更新。从今年3月1日起施行的《北京市城市更新条例》明确提出，鼓励社会资本参与城市更新活动、投资建设运营城市更新项目。要加强相关财政资金的统筹使用，对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目予以资金支持，引导社会资本参与。同时，北京还鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。事实上，除北京外，近年来我国很多城市都成立了城市更新基金，大部分是政府引导、国企发起。
城市更新基金是重要的资本工具，兼具股债投资特性，与城市更新项目高度匹配。专家指出，要坚持政府引导、市场化运作原则，在政府支持地方国企发起设立并主导城市更新基金基础上，由专业机构负责基金的市场化运作。同时，鼓励城市更新基金进行长期股权投资。在此过程中应注重避免“明股实债”，并预留基金依法退出通道，依法加强对基金的引导和监管。
业内人士表示，要切实践行新发展理念，提高城市更新项目投资的深度和有效性，坚持项目可融性导向、遵循投资逻辑，发挥好社会资本、城市更新项目资金作用，实现城市更新、质量互促，在高质量发展中发挥扩投资、促消费、稳经济作用。 （依琰）
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